摘要：文章以新发布的《关于推进实施国家文化数字化战略的意见》为出发点，比较世界主要国家和地区的文化数字化发展政策的异同，为各国相互借鉴文化数字化事业中的经验铺平道路。

采用公共政策内容分析方法，文化数字化发展关键要素为编码框架，针对中国、英国、澳大利亚、欧盟和美国五个国家和地区的文化数字化发展战略与政策开展比较分析。

中国战略在政策主体的级别、客体的覆盖面胜过其他国家和地区；中国和英国在政策目标上富有世界视野，澳大利亚和欧盟则偏中观，美国相对微观；中国战略的核心任务具有广泛覆盖面、要素全面性、典型代表性、国家意志与集中统一特色突出等特征；中国战略在强制性政策工具的使用频率和多元性上远胜其他国家和地区，英国、澳大利亚和美国的文化数字化政策在自愿性政策工具上的使用灵活度和强度上超过中国战略。

2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进实施国家文化数字化战略的意见》(以下简称《意见》)，第一次从国家层面提出的文化数字化战略将传统文化基础设施、文化产业、公共文化服务、文化消费、文化治理整合到数字中国框架中，是实现文化强国战略的重要步骤。国内权威媒体和学界普遍认为，《意见》将在解决数字化时代文化需求与文化供给间突出矛盾进程中发挥关键价值。

相关研究回顾

目前已有研究重点关注了国家文化数字化战略的逻辑路径、文化产业数字化战略内涵与价值、文化产业数字化政策计量规律、公共文化服务机构图书馆在文化数字化战略中的发展策略及元宇宙体系等。国家文化数字化战略的核心要素由中华文化数据库、国家文化专网、文化数据服务平台与用户构成。文化产业数字化的五个层次分别是文化产品和服务的数字化、文化企业的管理流程数字化再造与商业模式的数字化升级、文化消费者的消费行为和精神体验的数字化、文化产业链的价值重塑及结构升级、文化管理部门等的协同治理。数字文化产业对国家文化安全有战略价值，需坚持正确导向、加强制度建设、科技新等。已有的文化产业数字化政策在发文主体、政策体系、政策工具等方面呈现趋向多元化和全面化的特征。图书馆界应该在国家文化数字化战略中坚守知识资源供给的使命，以公共文化机构直接的融合、区域公共图书馆的融合和文旅融合等新发展理念为导引，实施图书馆信息基础设施体系和国家统一数字资源平台的策略、坚持资源端和产业链自主可控、服务均等、权责平衡等。中国文化数字化战略研究经历了从局部的公共数字文化服务体系建设、数字文化产业发展，到全局的文化数字化政策的历程，呈现出政策引领与实践驱动的交叉特征。国外学术研究主要聚集在文化遗产数字化保存与获取政策法规方面，如法国文化数字化政策历史，英国、加拿大与奥地利的数字文化政策比较，挪威数字文化政策，数字技术对文化保护政策(配额、关税和补贴)的影响，数字化环境下文化多元化政策等。世界范围文化数字化政策研究主要来自非英语国家和地区出于数字技术影响下的文化保护及文化多元化的目的而开展的研究成果，带有较为强烈的民族主义意识和行动色彩。

本文的研究目的是系统比较中国与英国、澳大利亚、欧盟、美国的文化数字化政策上的差异，发现中国文化数字化战略的独特之处，并吸收借鉴世界发达文明在发展数字化文化事业中的经验。

研究设计

本研究采用网络调查法与内容分析法相结合的方式开展政策文本的数据采集与分析，通过使用“文化数字化战略”“数字化文化政策”“数字化文化战略”“文化政策”“文化遗产”“文化产业”“创意产业”“公共图书馆规划”“博物馆规划”“艺术规划”等中英文关键词，在中国、英国、澳大利亚、欧盟和美国相关政府机构网站搜索与文化数字化有关的战略、规划与政策文本，根据搜索结果的数量、典型性、可比较性等特征，选择了9份典型政策文本，包含中国的 《关于推进实施国家文化数字化战略的意见》，美国博物馆和图书馆服务协会、商务部、国家艺术基金会的三份战略规划文本，英国数字、文化、媒体和体育部的《数字化文化政策》( Cultural is digital)，欧洲委员会的三份政策议程、行动框架与建议，以及澳大利亚艺术委员会的数字化文化战略(Digital cultural strate-gy)等，具体政策文本描述信息如表1所示。这9份政策文本的发布时间范围为4年，即2018年5月—2022年5月。

表1 五国(地区)文化数字化公共政策文本

本文借鉴经典的公共政策评价框架，将政策主体、政策客体、政策目标、政策核心任务、政策工具等作为政策文本编码核心要素，其中政策工具进一步划分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具三类，强制性工具包含行政管制、公共企业和直接提供，自愿性工具包含自愿性组织、社区与家庭、私人市场，混合性工具包含补贴、税收和使用者付费、产权拍卖、信息发布与劝诫等。考虑文化数字化领域政策特有话语的基础上，形成如表2所示的文本编码框架，其中政策目标在政策文本样本中体现得更加个性化，没有设置特定的编码分类，采用归纳法分析9个政策文本的政策目标。

表2 文化数字化政策文本编码框架

注: * HBCUs 为美国历史上存在过的黑人大学与社区学院，全称为 Historically Black Colleges and Universities。

研究发现

1、文化数字化政策主体与客体的比较

政策主体即发布机构有两类：第一类是国家或地区综合行政机构，如中国的中共中央办公厅、国务院办公厅，欧盟的欧洲委员会，其中中国《意见》规定中央文化体制改革和发展工作领导小组负责指导文化数字化战略实施，文件中明确提及的政策客体含11个党中央和国务院的行政机构，并基于此组成国家文化数字化战略工作领导小组；第二类是专门负责文化事务的单个文化相关行政主管部门，如英国的数字、文化、媒体和体育部，澳大利亚艺术委员会，欧洲委员会教育、青年、体育和文化总局，美国的博物馆和图书馆服务协会、商务部、国家艺术基金会。

五国或地区的文化数字化政策主体中公共文化行政主管部门的声音有一定的差别。在中国的文化数字化战略中，除档案馆之外的公共文化机构行政主管部门如文化和旅游部、国家文物局等既作为政策主体出现在工作领导小组中，也出现在政策客体中，作为被约束、被要求执行战略的利益相关方。英国、欧盟和美国等国家和地区的文化数字化政策主体均涵盖了图书馆、博物馆、展览馆、美术馆、档案馆等行政主管部门。而澳大利亚数字化文化战略中没有体现公共文化服务机构如图书馆、博物馆、展览馆等的主管部门基础设施、交通、地区发展、通信与艺术部(Department of Infrastructure，Transport，Regional Develop-ment，Communication and the Arts)的话语权。

文化数字化政策主体中艺术类半官方半民间机构的主导角色在美国和澳大利亚体现得相对明显，这两国文化数字化政策主体都包含了艺术相关的公共部门：美国国家艺术基金会(NEA)是独立的联邦机构，属于美国艺术与艺术教育的最大资助方，是公共与私人支持艺术的催化剂。

澳大利亚艺术委员会与NEA功能相似，是澳大利亚政府的主要艺术投资、发展和咨询机构。这是中国、英国与欧盟文化数字化政策主体不具备的特征。

从政策客体范围分析，可以看到政策文件级别有明显差异。中国的文化数字化战略是国家级的，作用于各文化主管部门、公共文化事业、文化产业等，属于全局性的战略政策。欧盟的《文化遗产共同数据空间建议》是欧洲委员会出台的针对文化数字化的专门政策，以对欧盟成员国的建议作为落脚点，尽管是欧盟地区层面的顶级文件，但文件主要聚焦在文化遗产领域，以成员国文化主管部门、图书馆、博物馆、档案馆、影视声像遗产机构为主的文化遗产机构、教育机构、文化创意产业为主要政策客体，文化遗产机构对应于中国的一部分公共文化机构(档案馆除外)，其涵盖的政策客体范围小于中国《意见》。

英国、澳大利亚和美国的数字化文化政策都属于主管部门级别，英国数字文化政策客体不仅涵盖了图书馆、博物馆、档案馆等与文化遗产有关的公共文化服务机构，也将表演艺术、视觉艺术、影视、创意产业等营利性文化服务机构囊括在其中；澳大利亚战略侧重于艺术领域的数字化转型，缺乏公共文化服务等领域数字化战略。美国缺乏统一的文化领域数字化战略或政策文件，其文化数字化发展政策散见于博物馆和图书馆服务协会、商务部、国家艺术基金会等战略规划文件中，政策客体除了图博档等公共文化服务机构之外，还将宽带服务提供商、户外娱乐业、艺术服务不到位的弱势群体、艺术家等作为政策客体单独列出，突出解决新冠肺炎疫情对文化数字化领域典型负面影响的紧迫性。

2、文化数字化政策目标的比较

本文的五个国家(地区)文化数字化政策中，中国和欧盟均分别设置了两个阶段性政策目标，中国《意见》将文化数字化战略的目标分别确定为：“十四五”末建成基础设施与服务平台、数据中心、文化产业数字化、公共文化数字化等文化服务供给体系，到2035年建成国家文化大数据体系，文化数字化生产力和影响力实现全面突破；欧盟的文化遗产共同数据空间设置了2025年和2030年的两个阶段性目标，分别是：2030年前，欧盟成员国应将所有属于A级(处于危险中)的古迹和遗址以及50%属于B级(物理上被访问最多)的古迹和遗址进行3D数字化；2025年前，需要完成2030年目标的40%。中国和欧盟的文化数字化政策目标设置得均较为详细，中国的文化数字化战略目标设置全面，涵盖了多要素多层次的文化数字化供给体系和影响力目标，欧盟的政策目标选择范围更加精细化，评价标准更加量化。

在中国和英国的文化数字化政策目标设置中，均将世界范围内的影响力作为主要的评价标准，如中国文化数字化战略明确了要在2035年实现文化数字化优秀创新成果享誉海内外的目标，英国的数字文化政策则提出要建设“世界级文化数字化基础设施”“世界最富创意的文化产业”。而在澳大利亚、欧盟和美国的文化数字化政策目标中，则更强调在本国范围内、特定文化行业、特定人群范围内实现相应的目标，如澳大利亚数字化文化战略强调“增加与澳大利亚艺术和创造力的数字化互动，催生更多的社群联结、福祉及更具活力和弹性的文化产业”；欧盟文化遗产共同数据空间则把目标范围限定在文化遗产部门这一相对较小的范围内，“建立适当的框架，以促进文化遗产部门的恢复和数字化转型，并支持文化遗产机构在未来变得更有能力和更有弹性”；美国分布在三个相关行政主管部门的文化数字化政策将终身学习、馆藏的访问与获取、可负担的高质量宽带、旅游和户外休闲行业恢复、艺术行业基础设施、艺术及其教育的参与等纳入政策目标中。

一言概之，中国和英国的文化数字化战略或政策的终极目标是宏观层面的本国文化世界影响力，澳大利亚与欧盟相关政策的侧重点则聚焦在文化产业、文化遗产机构的数字化转型这样中观层面的行业目标上，美国的文化相关行业发展战略更多地关注微观层面的文化机构数字化服务的可获取性、可负担性、平等性及受疫情影响后的恢复前景。

3、文化数字化政策核心任务的比较

从五个国家和地区的文化数字化政策核心任务的整体涵盖面观察发现，中国的文化数字化战略涵盖了全部五个典型的核心任务要素：文化数字化基础设施、文化数据服务体系、公共文化数字化体系、文化产业数字化体系、文化数字化治理体系等；澳大利亚、欧盟和美国的文化数字化政策均未涉及公共文化服务数字化、文化产业数字化、文化数字化治理的相关任务描述；英国的文化数字化政策未涉及文化数字化基础设施和文化数字化治理的相关任务表述。如表3所示。

表3 文化数字化政策核心任务对照表

1)在文化数字化基础设施上，中国文化数字化战略设计的核心任务要素最为全面、最富有代表性，主要包括的文化数字化基础设施有在有线电视网络和5G移动网络等基础上构建的国家文化专网、国家文化大数据体系、文化计算体系(智能计算中心)，强调文化数据生产、采集、传输、计算与存储的基础设施，保障文化数据的全生命周期管理。澳大利亚数字文化战略提到的基础设施核心任务中的要素是基于新兴数字化技术的、所有人均可访问、包容和安全的文化创意环境，聚焦于文化创意产业的数字化基础设施对人的价值，范围较窄。欧盟则重点部署了“通过数字化基础设施实现公共经费支持的文化遗产数字化项目遵守FAIR原则，利用欧洲云到边缘基础设施和服务联盟而扩大数字化文化遗产资产的存储、管理和访问”这两项核心任务，体现了欧盟实现文化遗产共同数据空间进程中基础设施对数据质量的基本保障价值，虽然涉及文化遗产数据的准全生命周期，但重点不在文化数字化基础设施上，而落脚在欧洲已有文化遗产基础设施之上实现文化遗产数据的高水平共享。

2)在文化数据服务体系上，五个国家和地区的文化数据化政策均设计了核心任务。中国文化数字化战略围绕中华文化数据库、红色基因库、文化专题数据库、文化数据服务平台、文化产权交易机构等开展文化数据服务体系建设任务，适合中国国情，突出中国文化的话语权。英国通过设计数字化文化项目，实现图书馆、博物馆、档案馆等文化机构馆藏的数字化，以及天生数字化新内容的创建，总体与政策目标中的“世界级文化数字化基础设施”不完全匹配。澳大利亚数字文化战略则将重点放在文化产业在利用数字化技术后形成的澳大利亚数字化作品集、原住民文化艺术等文化数据体系上。欧盟从文化遗产数据空间的共同属性出发，将文化遗产机构数字化范围、数字化内容与元数据标准与框架、开放共享制度列入核心任务，实现成员国文化遗产数据的互操作与共享。美国不同文化主管部门尽管分别设计了传统公共文化机构与新兴艺术行业在馆藏数字化、数据资源、契合特定人群的艺术数字化项目，但缺乏一个跨文化部门的整合文化数据服务体系设想。归纳起来，中国在文化数据体系上的集中且新兴特色、英国和美国的分散且传统特色、澳大利亚的地域特色与欧盟的共享特色，构成了文化数据服务体系上的差别。

3)在公共文化服务数字化体系上，中国文化数字化战略明确了以公共数字文化资源建设、国家文化大数据体系、全国智慧图书馆体系和公共文化云建设为核心任务，实现公共文化数据服务的标准化、社会化与均等化推广。英国、欧盟和美国在文化数字化的统一或零散政策中以馆藏数字化为公共文化服务的核心任务，英国、澳大利亚和美国也都强调了将公众或特定人群的数字化技能作为核心任务。此外，美国的公共类艺术项目特别关注到文化服务不足人群的基本数字化文化权利。简言之，五个国家和地区均把公共文化服务机构的数字资源建设和用户服务放在相对同等重要的位置上，其中中国战略中的国家意志和创新意识更明显。

4)在文化产业数字化体系上，欧盟因聚焦文化遗产数据共享问题而出现核心任务的缺位。中国文化数字化战略兼顾了传统文化产业的数字化转型与新型文化产业的引领与融合，覆盖面广。英国文化数字化政策则从微观角度强调用户在消费文化数字化内容平台与文化产品时需要的技能与体验。澳大利亚也是从微观角度将消费者素养、数字平台商业模式、政企合作等作为核心任务。美国国家艺术基金会则设计了挑战美利坚、NEA艺术专项、媒体艺术项目等三类资助通道培育艺术与新兴技术融合的产业项目。中国的文化产业数字化发展战略比其他三个国家和地区都要更宏观、更全面。

5)在文化数字化治理体系上，中国文化数字化战略重点将文化数字化治理水平评价与文化市场自律与他律作为核心任务，引入政策、法规、监管、行业协调、统计等政策工具，属于提前谋划、全面部署、精心设计的系列行动。澳大利亚数字化文化战略中提到了通过政府与行业的合作实现数字技术与艺术、文化产业的融合创新，属于联合治理手段。欧盟的文化遗产共同数据空间则建议将行业标准作为主线设计核心任务，与中国的行业协调机制异曲同工。

归纳起来，中国文化数字化战略的核心任务具有广泛覆盖面、要素全面性、典型代表性、国家意志与集中统一特色突出等特征，同时，值得我们借鉴的要点包括：澳大利亚和美国对特殊人群的关注，欧洲对文化遗产数据空间标准的重视，美国和英国对传统公共文化职业核心竞争力和伦理操守的坚守，英澳美三国对中观和微观层面文化产业发展规律的认知。

4、文化数字化政策工具的比较

1)在强制性工具上，中国文化数字化战略文本中提及的工具类型和数量最为丰富，涵盖了所有的三类工具，如作为行政管制形式的文化数据安全法律法规、标准、制度，文化数字化标准体系，财政支持政策等，作为公共企业形式出现的国家技术创新中心、全国重点实验室等国家科技创新基地、地方文化数字化科技创新平台，以及由政府直接提供的国家文化专网、文化数据服务平台、文化数据化人才资源、文化数字化学科建设计划等。而其他国家和地区在强制性工具上则总体偏保守，如英国文化数字化政策仅提到国家档案馆文化对象互操作标准，欧盟文化遗产共同数据空间涉及了数据标准和版权框架，美国国家艺术基金会设计了社区参与办公室，均属于有限的行政管制工具；澳大利亚数字化文化战略中提到的商业模式创新实验室、国家数字文化中心和专家顾问资源等属于公共企业或直接提供形式的工具。这样显著的差异也符合中国国情、社会制度与公共政策惯例。

2)在自愿性工具上，五个国家和地区均借助了私人市场这一工具，比如中国提出的文化资源数据分享动力机制、中国文化产业投资基金和社会资本的价值，英国强调的观众参与和商业收入流计划，澳大利亚规划的文化产业商业模式的探索计划和政企合作关系，欧盟尝试引入中小企业到文化遗产保护和开发中的提法，以及美国对艺术组织等相关产业发展的支持计划。英国、澳大利亚和美国在自愿性组织、家庭和社区这两类自愿性工具的使用频率和种类上比其他国家和地区要更高更丰富：英国从大学与私营部门募捐8000万英镑创建国家创意产业政策与证据中心，社区公共图书馆创客空间帮助人们将其创意和灵感转化为小型企业；澳大利亚与包括数字艺术家和影响者在内的创意领袖合作创造更多机会，从非政府来源加大对数字、基础设施与计划的投资，制定由原住民领导的重点原住民数字计划，以支持数字环境中的适应、原住民权利和主权；美国国家艺术基金会与福特基金会、奈特基金会合作建立艺术资助项目，关注原始部落社区的艺术权益。中国在自愿性组织、家庭和社区这两类工具使用频率上相对较少。

3)在混合性工具上，五个国家和地区不同程度上使用了补贴工具，如中国战略提出的财政支持政策和金融支持机制；英国艺术与人文研究委员会的创意产业集群计划实际投入了3900万英镑的研发资金；澳大利亚为游戏、虚拟现实、增强现实和人工智能领域的艺术家提供经费支持；欧盟规划建立了数字欧洲、地平线欧洲、凝聚力政策基金、REACT-EU、技术支持工具以及恢复和弹性基金、文化遗产数字化公共基金等多个经费池；美国推出了500亿美元宽带和基础设施等投资计划，7.5亿旅行、旅游和户外休闲计划，NEA艺术专项等。其他工具如税收和使用者付费、产权拍卖、信息发布与劝诫等未得到政策文本明确证据的支持。

综上，中国战略在强制性政策工具的使用频率和多元性上远胜其他国家和地区，英国、澳大利亚和美国的文化数字化政策在自愿性政策工具上的使用灵活度和强度上超过中国战略，而五个国家和地区在混合性工具的使用上基本旗鼓相当，从对文化数字化项目补贴和资助多元性和额度来看，英国、欧盟和美国的经验值得参考。

结论与建议

本研究探究了不同国家和地区在文化数字化发展战略和政策上的差异，采用公共政策内容分析方法，文化数字化发展关键要素为编码框架，针对中国、英国、澳大利亚、欧盟和美国五个国家和地区的文化数字化发展战略与政策开展比较分析，研究发现:

①中国和欧盟在文化数字化政策主体和政策级别上，明显比英国、澳大利亚和美国的相关政策要更多元化、更高阶，中国文化数字化战略在主体宏大性、客体多元性和政策级别上均较为突出；

②中国和英国的文化数字化战略或政策的终极目标是宏观层面的本国文化世界影响力，澳大利亚与欧盟相关政策的侧重点则聚焦在中观层面的行业目标上，美国的文化相关行业发展战略更多地关注微观层面的文化机构；

③中国文化数字化战略的核心任务具有广泛覆盖面、要素全面性、典型代表性、国家意志与集中统一特色突出等特征；

④中国战略在强制性政策工具的使用频率和多元性上远胜其他国家和地区，英国、澳大利亚和美国的文化数字化政策在自愿性政策工具上的使用灵活度和强度上超过中国战略，而五个国家和地区在混合性工具的使用上基本旗鼓相当。

本文为中国文化数字化战略后续实施与升级工作提出的建议如下所述：

第一，在战略文本充分体现国家意志、追求大而全的政策覆盖面的同时，需针对特定政策客体研究制定并出台更个性化、更容易落地的文化数字化具体责任主体及相应分工方案；

第二，在现有战略中目标较为宏大的前提下，需进一步细分为更容易分步骤实现的具体政策目标；

第三，在未来针对核心任务的评价与调整中，应当关注对特定群体文化数字化权益的保障措施，强化传统公共文化职业(图书馆、博物馆、档案馆等)核心竞争力和伦理操守的坚守，体现更多的文化产业发展规律认知；

第四，在后续具体实施计划中丰富政策工具，实现多元主体合作共赢、共谋中华民族乃至全世界文化福祉的局面。