主持人：王旗（中国文化报社常务副社长）

嘉 宾：

吴浩 （辽宁省大连市文化市场综合行政执法队网络大队负责人）

朱晓云 （江苏省南京市文化市场综合执法总队二级主办）

宋海冬 （江苏省扬州市文化市场综合执法支队一大队队长）

丁磊 （江苏省南通市文化市场综合执法支队副支队长）

刘杨青 （山西省长治市文化市场综合行政执法队旅游执法负责人）

刘炳夫 （广东省深圳市龙岗区文化广电旅游体育局综合监督科科长）

2020年10月1日，文化和旅游部以部长令形式发布的《在线旅游经营服务管理暂行规定》（简称《暂行规定》）正式施行。这是文化和旅游部长期重视文化和旅游执法工作的体现，也是打击在线旅游违法违规行为，保障旅游者合法权益，规范在线旅游市场秩序，促进在线旅游产业可持续发展的重要举措。

随着互联网的普及和在线旅游产品的不断涌现，在线旅游出现了一些乱象，损害了旅游消费者的正当权益。主要体现为三方面的危害：一是在线旅游经营者如果没有资质，那么其涉及的经营行为和提供的旅游服务（包括合同的签订、安全保障、旅游体验）等将得不到保障，游客服务很有可能由地方“三无”的旅行社或个人来承接，侵害游客的风险非常大；二是线上线下如果衔接不到位，没有条款明确规定各自的权利和义务，那么游客一旦需要维权，很容易被在线旅游经营者和地接社互相“踢皮球”推诿责任；三是在线旅游经营者为了吸引流量，在对旅游产品的介绍或描述中存在虚假夸大宣传、误导消费者的情况。

《暂行规定》的公布施行是文化和旅游部贯彻习近平总书记“依法治国”法治思想，依法管理在线旅游经营的重大举措。《暂行规定》施行以来，在线旅游经营乱象得到有效遏制，旅游消费者正当权益得到保护。各级文化执法机构，克服重重困难，面对新情况、新问题迎难而上，在探索中前行，锐意进取，不辞辛劳积累了宝贵经验，摸索出一些行之有效的举措，同时，发现了一些问题。为此，本报约请了几位来自基层一线的文化市场综合执法队长、资深文化执法工作者，围绕在线旅游执法中的热点话题展开讨论。希望来自基层文化执法一线的声音，为当前全国在线旅游执法工作的推进和今后《暂行规定》的修订完善，提供一些参考与借鉴。

话题一 游客、在线旅游经营者、文化市场综合执法人员的心声

主持人：作为游客，在网上购买旅游产品时可能首先会有这样的疑虑：购买的产品和网上的宣传是否一致，各位负责人了解到的，游客还有哪些疑虑？

刘炳夫：随着移动网络的普及，大多数游客出游都会依赖在线服务，所以《暂行规定》施行以来，除了主持人刚才说的那点之外，他们最关心的还有自身的权益是否能得到有效保障；出现纠纷和其他问题的时候，协调沟通渠道是否畅通等。

刘杨青：是的，刘科长刚才提到的我们也有所了解。此外，游客对在线旅游网站是否存在大数据杀熟，也有一定的顾虑。

丁磊：我们还了解到，游客对虚假预订、能否保障旅游者评价的权利有一定的顾虑。

主持人：在线经营者和文化市场综合执法人员都关注哪些方面呢？

刘炳夫：目前，在线旅游经营者分为平台经营者、平台内经营者以及通过自建网站、其他网络服务提供旅游服务的经营者，他们关注的是具体该遵循什么样的规则企业才算合规经营，即操作细则。文化市场综合执法人员关心的是在线旅游行业的不合理行为是否已经纳入了法规管辖的范畴，即对某行为是否有违则和罚则，是否归旅游部门管辖；《暂行规定》中的条款在执法实践中是否具有较强的可操作性；《暂行规定》将单项旅游服务也纳入监管范围，执法活动中该如何把握？

刘杨青：刘科长谈得比较全面，就《暂行规定》会不会出台可操作性更强的一些细则，我想再补充一下基层执法人员特别关心这个方面，如：在线旅游经营者在全国旅游监管服务平台填报合同有关信息的时间、内容等具体要求。

朱晓云：一线执法人员还会关注对平台的监管，比如微信公众号、论坛，如果存在涉旅违规的内容，除了追究当事人的责任，还应加强对平台方的监管，做好源头治理很重要。

话题二 消费者在购买在线旅游产品时，会遇到哪些违法违规行为？

主持人：作为普通消费者，在购买在线旅游产品时，会遇到哪些违法违规行为？对在线旅游经营者来说，未经许可经营的现象是不是比较常见？各位负责人在实际工作中还遇到哪些问题呢？

丁磊：就目前来看，这种现象比较多，我们就曾办理过一起没有旅行社资质开展在线旅游经营案件。

吴浩：如何通过对在线旅游经营服务行业的行为检查，确认经营者存在违法违规行为，目前还在探索研究阶段，大部分违规行为的确认还是需要和实际旅游行为相结合后才能定性。目前在线旅游行政执法案件类型比较单一。我们接触到的与在线旅游相关的案件类型大致可以分成两类：一是《暂行规定》中的违规行为，如：不签订旅游合同和无资质或超范围经营旅行社业务行为等；二是在管辖范围内传统旅游行业中与在线旅游经营服务业务相关的违规行为。

刘炳夫：在线旅游中，旅行社未经许可经营的案件包括未经许可经营旅行社业务，未经许可经营出境旅游业务等。我们也了解到，最近在线旅游市场上个人微信公众号未经许可经营旅行社业务、个人通过微信朋友圈招徕游客未经许可经营旅行社业务、旅行社在飞猪平台开店未经许可经营出境游业务等违法行为偶有发生。

朱晓云：除了刚才同仁们谈到的几点外，可能的案件类型还有未按规定填报包价旅游合同有关信息，平台不依法履行核验、登记义务，为以不合理低价组织的旅游活动提供交易机会等。

宋海冬：扬州的违法违规案件主要来自平台内提供商。一是擅自从事在线旅游业务。在线旅游服务平台规模不断扩大，提供的旅游产品也越来越丰富，越来越多的消费者选择在旅游网站预订旅游产品，但由于旅游平台准入门槛低，一些在线旅游经营者未经许可，在网络上从事在线旅游业务，从而产生捆绑搭售、虚假宣传、单方取消或者更改订单、航班通知不及时、酒店到店无房等问题。二是不合理低价游。这是在线旅游抢夺市场蛋糕的主要手段，当低于成本价时，便是恶性竞争，必然引发旅游欺诈、强制购物等纠纷，损害旅游市场的正常发展。

刘杨青：注册地在我们管辖地区的在线旅游平台经营者很少，大都是平台内经营者，这些平台内经营者的数量、信息我们无法全面掌握，对其监管有一定的难度，我们目前掌握的还是一些当地的旅行社在线上平台做宣传和销售，其主要的违法行为仍旧是传统的旅行社违法行为。

话题三 在线违法违规案件执法有多难，执法人员有多辛苦？

主持人：就像刚才吴队长谈到的在线违法违规案件的判定并不容易，执法过程想必也不轻松，作为基层执法人员，你们遇到过哪些困难？

吴浩：确实有一定困难，由于网络的特殊性，执法人员对在线违法行为的日常巡查和线索摸排方面需要投入较大的精力，其中如何将在线旅游经营服务业务中的违规行为定义为旅行社业务是难题之一。首先，由于在线旅游行业本身就具有很强的网络特性，而旅游行为属于多领域参与的链条式业务，其重点在于游客的亲身体验，就目前而言如何将两者更好地结合起来需要进一步研究。其次，在线旅游经营服务行业经过这几年的发展已经趋于成熟，随着《暂行规定》的出台，在监管方面还有很多领域需要进一步探索。

朱晓云：在办理在线旅游经营者未经许可经营旅行社业务案中，尤其是自然人违法，存在一些难点：一是经营场所不固定，现场检查难；二是现场制止违法行为，可能会致使出行延误，甚至需要解散团队，游客会有抵触情绪，需做好安抚解释工作；三是当事人配合与否，直接影响案件调查进展，会存在找人难问题；四是违法所得认定难，此类案件多数是个人转账，取证会有难度；五是游客配合意愿不高，怕麻烦，加上受新冠肺炎疫情影响，获取游客方的证据证言难。

刘炳夫：主要难点有：问题发现难。在线旅游信息发布渠道多样，可能是小程序、论坛、博客、公众号、朋友圈、微信群等多种渠道，违规信息发布比较隐蔽，没有参与者投诉或者提供线索很难发现。落地找人难。一些旅游信息发布个体提供的联系信息不真实、不准确，发现违规线索后，行政执法部门很难根据网络上的信息找到当事人。而平台方出于对当事人隐私的保护要求，也不能随意把游客的个人信息以及交易记录等信息提供给行政执法部门。调查取证难。当事人如果拒绝配合，行政执法部门也很难掌握聊天记录以及支付记录等信息，有些案件最终可能因为证据不足无法办理。

宋海冬：除了当事人不配合之外，线上取证难还包括线上旅游经营者可能无实际办公地点，实地检查难；涉及到的购物店地点有可能不在本地，违法所得难以确定。再加上在线旅游是线上揽客，线下组织实际旅游，很多执法人员对传统的线下执法有一定的执法经验，对线上取证还不具备很强的实操能力，这是新领域需要加强学习。

丁磊：我们在办理某在线旅游经营者未依法取得旅行社业务经营许可开展相关业务案中总结出6个难点，包括包价旅游产品的认定、旅行社经营行为的认定与“角色扮演”、法律法规的适用、有关责任人员的认定、违法所得的计算、在线旅游经营责任人的认定。

刘杨青：我们管辖区域经营在线旅游的多是平台内经营者，所以在办理在线案件时，需要跨区域向平台经营者进行取证，这在以往的传统案件中不常见。目前，联合办案机制不健全，办案人员这方面的经验少，增加了执法人员的办案难度。我们希望能够尽快健全联合办案机制，多创造一些观摩学习、参与实践办案的机会。

主持人：今天，各位负责人讲到在线旅游执法中遇到的困难，让我们对执法队员的不容易更加感同身受，那么，你们在执法过程中，是如何克服这些困难的？

朱晓云：我们具体案件办理中，队员非常辛苦，承受着很大的心理压力。我们曾办理过一个借组织户外活动名义，个人利用微信公众号、微信群非法经营旅行社业务的案件。

为查清违法事实，执法队员提前赶到可能的办案地点准备，在检查过程中，会出现游客不理解不愿配合，执法队员要耐心解释、安抚，有时还需要联合多部门执法，才能顺利完成现场调查。

执法人员在办案过程中要想方设法克服各种意想不到的困难，承受巨大的心理压力。考虑到当事人是流动人口，户籍地在外省，省内仅有一个出租房地址，执法人员会担心当事人不配合调查，甚至“玩失踪”，且如果游客不愿意配合，调查难以形成证据链，易使案件因证据不足无法办理。

有一次执法进入文书送达、执行环节，因当事人不配合，执法人员根据送达地址， 2次赴出租屋、3次赴工作单位地址，但多次上门找人均无果。当事人采取不接电话、躲避、搬离出租屋、辞掉临时工作等方式不配合执法。有一次执法人员在工作单位门口蹲守到当事人，当事人情绪激动，扬言要报警，并表示宁可坐牢也不交罚款，执法人员邮寄文书也拒收。后通过其工作介绍人转告其处罚内容、拒不配合可能的后果，以及救济权利。最终在执法人员坚持不懈的努力下，当事人转变了思想，接受处罚并缴纳了罚款。

话题四 如何更好地办案?

主持人：面对这些困难和工作难点，在以后的工作中，执法人员该如何办案呢？

丁磊：我提三点建议。一是针对旅游案件涉及地区多、取证难等特点，建议在组团地和热门旅游目的地的旅游执法部门之间建立旅游市场执法协作机制，加强地区间的交流与合作，通过制度的方式落实合作机制、信息互联互通、简化协作流程、提升执法效率，联合打击“黑社”“不合理低价游”等违法违规经营活动，进一步净化旅游市场环境，维护广大人民群众合法权益。二是将集中办案模式在省级层面进行推广，让更多的执法人员能够通过此项活动得到锻炼。将集中办案的成果（案件概况、案源查找方法、取证技巧、案由确定、处罚裁量等情况）做成案例教材，放到执法平台上，供全国文化执法者学习，将好的经验做法进行推广。三是进一步完善法律法规，对现在执法适用法律法规及规章，增加前瞻性，增强可操作性。

吴浩：我同意丁副支队长的看法。同时我还建议执法人员要掌握必要的在线旅游执法的取证方法，重点学会利用互联网技术手段，运用IT技术包括AI技术开展高科技网上调查取证。同时，掌握旅游相关的法律法规，用好用活《暂行规定》，有针对性地对在线旅游经营服务经营者经营行为开展监管，要与传统线下旅游行业监管工作相融合，必要时可采取网络取证倒查制，使线上线下形成合力，有效打击违规行为。

刘炳夫：加强地区间的合作很重要，除此之外，还要从国家层面和各大平台运营方建立协查机制，为执法部门执法办案提供必要的协助；还要多组织在线旅游执法办案培训班，多开展以案施训活动，切实提升执法业务能力。

朱晓云：因涉及旅游的违法行为，很多时候是回溯性的调查，对旅行社还好，会有档可查，对非旅行社的，会增加变数，调查难度大。在线旅游案件应尽量注重时效，快办快查为宜；确定当事人后，及时做好送达地址确认。

宋海冬：我补充一条，就是要做好旅游监管平台的使用，要求所有在线旅游业务要录入全国旅游监管平台。

主持人：今天的圆桌对话，内容丰富、观点明确、贴近工作、联系生活，各位战斗在文化执法第一线，拥有丰富的实践经验，提出了可资学习借鉴的真知灼见，非常感谢大家在百忙中解答。当前，新冠肺炎疫情呈散点性多发趋势，各位都率先垂范战斗在文化和旅游市场防疫检查的第一线。在此，我谨代表中国文化报社，再次感谢各位的支持，并向各位及所有奋战在防疫一线的文化执法机构的战友们致以崇高的敬意。