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国务院发文:公共文化领域将迎重大改革
时间:2020-06-24 17:31    浏览:217次

日前,国务院办公厅正式印发《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称《方案》)。《方案》明确,从基本公共文化服务、文化艺术创作扶持、文化遗产保护传承、文化交流、能力建设等方面划分公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任。

《方案》指出,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会以及中央经济工作会议精神,健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制,优化政府间事权和财权划分,健全公共文化服务财政保障机制,促进基本公共文化服务标准化、均等化,确保财政公共文化投入水平与国家经济社会发展阶段相适应,坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度,巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础。《方案》强调,中央和地方通过政府购买服务等形式,支持社会力量参与公共文化服务。公共文化领域其他未列事项,按照改革的总体要求和事项特点确定财政事权和支出责任。方案自2020年1月1日起已开始实施。事实上,早在2016年08月,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。这也是国务院第一次比较系统提出从事权和支出责任划分,即政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件。该文件也被视为捋顺我国财政体制的治本之策,是我国财税体制改革的根基之一。

五大问题倒逼央地财政深化改革

2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官决胜之年。为什么会在当下启动公共文化服务领域的财政事权和支出责任划分改革?这一切还要从4年前说起——2016年8月25日,财政部相关负责人在接受采访时表示,中央与地方财政事权和支出责任划分改革涉及众多领域,是一个系统工程,需要统筹设计,稳步推进。《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确提出了分领域推进的工作安排。2016年选取国防、外交等领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。2017-2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019-2020年基本完成主要领域改革,梳理需要上升为法律法规的内容,适时制定修订相关法律、行政法规,研究起草政府间财政关系法,推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。

财政事权和支出责任划分改革进程表

2018年2月,国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案)(方案自2019年1月1日起实施);

2018年8月,国务院办公厅印发《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(方案自2019年1月1日起实施);

2019年5月,国务院办公厅印发《科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(方案自2019年1月1日起实施);

2019年6月,国务院办公厅印发《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(方案自2019年1月1日起实施);

2019年7月,国务院办公厅印发《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(方案自2020年1月1日起实施);

2020年6月,国务院办公厅印发《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(方案自2020年1月1日起实施)。

2020年6月,国务院办公厅印发《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(方案自2020年1月1日起实施)。

彼时,财政部相关负责人表示,之所以要推进财政事权和支出责任划分的改革,主要因为在新的形势下,财政事权和支出责任划分与推进财税改革和国家治理现代化要求相比,越来越不适应。这种不适应主要表现在:一是政府职能定位不清,一些本可由市场调节或社会提供的事务,财政包揽过多,同时一些本应由政府承担的基本公共服务,财政承担不够;二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理,一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担,一些宜由地方负责的事务,中央承担过多;三是不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠,共同承担的事项较多;四是省以下财政事权和支出责任划分不尽规范;五是有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据,法治化、规范化程度不高。

免费或低收费提升百姓获得感

地方文化文物系统所属博物馆、纪念馆、公共图书馆、美术馆、文化馆(站),以及全国爱国主义教育示范基地,按照国家规定实行免费开放;体育部门所属公共体育场馆按照国家规定实行免费或低收费开放等,《方案》一锤定音。

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累丝凤冠 中国经济网记者张相成摄

这也意味着,以标准化、均等化、社会化为特点的现代公共文化服务体系建设正步入发展快车道。相关统计数据显示,截止2019年,我国公共文化设施和产品供给从相对紧缺迈入大繁荣大发展的新时代:博物馆从340多家增加到5000多家。而截止2018年底,公共图书馆也从1200多家增加到3000多家,文化馆(站)从不到7000个增加到44000多个,艺术表演团体从3100多家增加到17000多家。目前,中央、省、市、县、乡、村六级公共文化服务体系确立。全国群众文化机构每年开展活动约200多万次,服务群众达5、6亿人次。免费和低收费开放政策无疑将进一步提升百姓的获得感、幸福感。

经济发达地区将承担更多经费支出

在众多公共文化领域中,跟老百姓关系最密切的是基层公共文化设施,即博物馆、纪念馆、公共图书馆、美术馆、文化馆等免费开放的场所。《方案》明确了这些免费开放设施所需经费由中央与地方分档按比例分担。第一档中央财政分担80%;第二档中央财政分担60%;第三档中央财政分担50%;第四档中央财政分担30%;第五档中央财政分担10%。第一档包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等12个省(自治区、直辖市);第二档包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南等10个省;第三档包括辽宁、福建、山东等3个省(不含计划单列市);第四档包括天津、江苏、浙江、广东等4个省(直辖市)及大连、宁波、厦门、青岛、深圳等5个计划单列市;第五档包括北京、上海等2个直辖市。五档划分呈现出不同地区经济发展水平的差距。这也就意味,今后经济越发达、财力越雄厚的地方,将承担更多经费支出;反之则由中央多掏钱。

央地责任划分清晰但仍存挑战

根据文件精神,不论是对于文艺创作扶持、物资文化遗产保护、非物质文化遗产保护,还是涉及对外及对港澳台文化交流合作、海外中国文化中心等领域,《方案》均明确了谁组织实施的事项,谁掏钱这一“办事原则”。

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藏羌绣纹样点缀的化妆品 资料图

与此同时,对承担公共文化领域服务的一些公共文化服务机构,由于公益属性比较强,维持机构运营同样需要财政资金支持,《通知》也是要求要按照隶属关系来划清央地权责。这也就意味着,一方面省市级隐形压力变大,另一方面,在有限的地方经费下,相关文化活动的质量和数量、相关文化事项的必要投入在一段时间内是否将受到一定影响?在业内人士看来,目前方案在具体落地推进中的确可能存在一定难度,尤其是目前央地事权和支出责任划分最难的部分是两方共享部分,虽然《方案》有大致的领域划分,但涉及到下面具体项目如何划分、资金如何分配则非常复杂,容易产生争议。当前,受经济下行和疫情影响,地方财政收入吃紧,如何保证相关财政资金落实到位,或成为地方面临的重要改革方向。

文化体制改革进一步放开

党的十八大以来,我国文化体制改革全面深化,国家文化治理能力和水平不断提高。《方案》明确,公共文化领域财政事权和支出责任划分改革,要与深化文化体制改革、文物保护利用改革等紧密结合,并根据改革发展形势以及相关条件成熟情况,适时优化调整财政事权事项,健全基础标准,进一步规范支出责任。《方案》进一步提出,符合区域规划的公共文化机构基本建设等资本性支出可通过依法发行地方政府债券方式安排。自2003年文化体制改革试点工作启动以来,国务院办公厅发布了涉及土地、资产、收入分配、人员安置、社会保障、财政税收等一系列专门的配套政策。2018年12月,国务院办公厅印发《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《进一步支持文化企业发展的规定》,“文化体制改革综合配套政策”再延5年。17年来,文化体制改革综合配套政策坚持不懈支持改革发展,以释放政策红利的方式,激活改革的内在动力,促进经营性文化事业单位实现“我要改”转变。

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四川博物院佛像雕塑 资料图

而早在2018年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》中就已明确提出,要“大力推进文物合理利用”,“健全社会参与机制”,“完善文物保护投入机制”,“支持社会力量依法依规合理利用文物资源,提供多样化多层次的文化产品与服务”,“鼓励文物博物馆单位开发文化创意产品,其所得收入按规定纳入本单位预算统一管理,可用于公共服务、藏品征集、对符合规定的人员予以绩效奖等。“推动文物保护领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革,落实各级政府支出责任”,“积极引导鼓励社会力量投入文物保护利用”。由此可见,公共文化领域深层次改革、开放正在加速推进。以下为《方案》原文:

公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案

按照党中央、国务院有关决策部署,现就公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革制定如下方案。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会以及中央经济工作会议精神,健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制,优化政府间事权和财权划分,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度,健全公共文化服务财政保障机制,促进基本公共文化服务标准化、均等化,确保财政公共文化投入水平与国家经济社会发展阶段相适应,坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度,巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础。

二、主要内容

(一)基本公共文化服务方面。

1.基层公共文化设施免费或低收费开放。将基层公共文化设施按照国家规定实行免费或低收费开放,确认为中央与地方共同财政事权,由中央与地方共同承担支出责任。主要包括地方文化文物系统所属博物馆、纪念馆、公共图书馆、美术馆、文化馆(站),以及全国爱国主义教育示范基地,按照国家规定实行免费开放;体育部门所属公共体育场馆按照国家规定实行免费或低收费开放等。

上述博物馆、纪念馆、公共图书馆、美术馆、文化馆(站)、全国爱国主义教育示范基地免费开放,所需经费由中央与地方财政分档按比例分担,其中:第一档中央财政分担80%;第二档中央财政分担60%;第三档中央财政分担50%;第四档中央财政分担30%;第五档中央财政分担10%。

上述公共体育场馆免费或低收费开放,中央财政根据大型体育场馆开放数量、补助标准、绩效情况等确定对地方转移支付资金。

第一档包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等12个省(自治区、直辖市);

第二档包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南等10个省;

第三档包括辽宁、福建、山东等3个省(不含计划单列市);

第四档包括天津、江苏、浙江、广东等4个省(直辖市)及大连、宁波、厦门、青岛、深圳等5个计划单列市;

第五档包括北京、上海等2个直辖市。

党中央、国务院明确规定比照享受相关区域政策的地区按相关规定执行。

2.其他基本公共文化服务事项。将国家基本公共文化服务指导标准涉及的读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影、送地方戏、文体活动等其他事项,确认为中央与地方共同财政事权,由中央与地方共同承担支出责任。中央财政根据基本公共文化服务工作任务量、补助标准、绩效情况、财力状况等统筹确定对地方转移支付资金。

(二)文化艺术创作扶持方面。

将文化艺术创作扶持方面的有关事项按政策确定层级和组织实施主体分别划分财政事权和支出责任。主要包括为落实中央关于繁荣发展社会主义文艺的部署要求,由政府组织实施或支持开展的公益性文化活动、展览、文艺创作演出等,涉及文学、舞台艺术、美术、广播电视和网络视听节目、电影、出版等方面。

中央确定并由中央职能部门组织实施或支持开展的事项,确认为中央财政事权,由中央承担支出责任;

中央确定并由中央职能部门、地方共同组织实施或支持开展的事项,确认为中央与地方共同财政事权,由中央与地方按照相关职责分工分别承担支出责任;

地方确定并由地方组织实施或支持开展的事项,确认为地方财政事权,由地方承担支出责任。

(三)文化遗产保护传承方面。

1.物质文化遗产保护。主要包括文物保护单位保护、可移动文物保护、古籍保护、考古等。

中央职能部门组织实施的物质文化遗产保护,确认为中央财政事权,由中央承担支出责任;

纳入国家物质文化遗产保护有关规划,并由地方组织实施的文物保护单位保护、国有文物收藏单位馆藏珍贵可移动文物保护、考古等,确认为中央与地方共同财政事权,由中央与地方共同承担支出责任,中央财政根据保护需求、工作任务量、绩效情况、财力状况等确定对地方转移支付资金;

其他物质文化遗产保护事项,确认为地方财政事权,由地方承担支出责任。

2.非物质文化遗产保护。主要包括非物质文化遗产代表性项目保护、非物质文化遗产代表性传承人传习活动、文化生态保护区保护等。

中央职能部门组织实施的国家级非物质文化遗产代表性项目和传承人传习活动等,确认为中央财政事权,由中央承担支出责任;

地方组织实施的国家级非物质文化遗产代表性项目和传承人传习活动、文化生态保护区保护等,确认为中央与地方共同财政事权,由中央与地方共同承担支出责任,中央财政根据保护需求、工作任务量、绩效情况、财力状况等确定对地方转移支付资金;地方组织实施的省级及以下非物质文化遗产代表性项目和传承人传习活动、文化生态保护区保护等,确认为地方财政事权,由地方承担支出责任。

(四)文化交流方面。

1.对外及对港澳台文化交流合作。主要包括落实文化交流与合作协定及其执行计划,开展演出、展览、会展等对外及对港澳台文化交流和推广活动,涉及文学、舞台艺术、美术、广播电视和网络视听节目、电影、出版等方面。

中央职能部门组织实施的事项,确认为中央财政事权,由中央承担支出责任;中央职能部门、地方共同组织实施的事项,确认为中央与地方共同财政事权,由中央与地方按照相关职责分工分别承担支出责任;

地方组织实施的事项,确认为地方财政事权,由地方承担支出责任。

2.海外中国文化中心建设。主要包括按照规划开展的海外中国文化中心建设、运行和相关交流活动。中央职能部门组织实施的事项,确认为中央财政事权,由中央承担支出责任;由中央职能部门指导地方组织实施的事项,确认为中央与地方共同财政事权,由中央与地方按照相关职责分工分别承担支出责任。

(五)能力建设方面。

1.公共文化机构改革和发展建设。主要包括按照国家规定对文化文物系统所属博物馆、公共图书馆、美术馆、广播电视节目制作播出传输机构、文艺院团等公共文化机构改革和发展建设的补助(地方基本公共文化服务除外)。

按照隶属关系,对中央级公共文化机构改革和发展建设的补助,确认为中央财政事权,由中央承担支出责任;

对地方级公共文化机构改革和发展建设的补助,确认为地方财政事权,由地方承担支出责任。

2.公共文化管理。主要包括各级有关职能部门及所属机构承担的文化事业和文化市场、电影出版、广播电视和网络视听、文物保护管理,以及人才培养、文化志愿活动等。

按照隶属关系,中央职能部门及所属机构承担的事项,确认为中央财政事权,由中央承担支出责任;地方职能部门及所属机构承担的事项,确认为地方财政事权,由地方承担支出责任。

中央预算内投资支出按国家有关规定执行,主要用于中央财政事权或中央与地方共同财政事权事项。中央与新疆生产建设兵团财政事权和支出责任划分,参照中央与地方划分原则执行;财政支持政策原则上参照新疆维吾尔自治区有关政策执行,并适当考虑新疆生产建设兵团的特殊因素。中央和地方通过政府购买服务等形式,支持社会力量参与公共文化服务。公共文化领域其他未列事项,按照改革的总体要求和事项特点具体确定财政事权和支出责任。

三、配套措施

(一)加强组织领导。各地区各有关部门要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,切实把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来,加强组织领导,切实履行职责,密切协调配合,确保改革工作落实到位。

(二)强化投入保障。全面实施预算绩效管理,着力提高公共文化领域财政资源配置效率、使用效益和公共服务质量。

中央财政加大对困难地区的均衡性转移支付力度,地方财政要统筹安排上级转移支付和自有财力,促进基本公共文化服务标准化、均等化。

符合区域规划的公共文化机构基本建设等资本性支出可通过依法发行地方政府债券方式安排。

(三)协同推进改革。公共文化领域财政事权和支出责任划分改革,要与深化文化体制改革、文物保护利用改革等紧密结合,并根据改革发展形势以及相关条件成熟情况,适时优化调整财政事权事项,健全基础标准,进一步规范支出责任。省级政府要参照本方案的要求,合理划分省以下公共文化领域财政事权和支出责任。要将适宜由地方更高一级政府承担的基本公共文化服务支出责任上移,避免过多增加基层政府支出压力。

本方案自2020年1月1日起实施。

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